觀點(diǎn)：政府投融資理念亟待回歸實(shí)事求是

　　1995年起，我國進(jìn)入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過10億人在一代人的時(shí)期內(nèi)邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化是全體中國人追求美好生活的主要實(shí)現(xiàn)途徑，是當(dāng)代中國最偉大的社會(huì)實(shí)踐和發(fā)展成就。城鎮(zhèn)化相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資，是當(dāng)代中國投資規(guī)模最大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

　　預(yù)計(jì)我國還有不到20年的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高峰期和機(jī)遇期，我們這一代人集中建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施，決定了未來幾代中國人能使用的城市體系的硬件水平，這是當(dāng)代中國人的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

　　為城市居民提供與本地發(fā)展?jié)摿ο嗥ヅ涞母哔|(zhì)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施并提供基本公共服務(wù)，是地方政府的政治責(zé)任。因?yàn)榈胤秸袚?dān)這種不可推卸的政治責(zé)任，那么市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)資金的落實(shí)，不能也沒有必要與地方政府信用脫鉤。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資，理應(yīng)依托地方政府信用，所形成的債務(wù)不論統(tǒng)計(jì)上歸類為直接債務(wù)、隱形債務(wù)還是或有債務(wù)，都是無法轉(zhuǎn)移和賴掉的地方政府債務(wù)。沒有地方政府信用的支撐，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資會(huì)更加困難，融資成本也會(huì)更高，最終還是增加未來公共財(cái)政和城市居民的支付壓力。

　　需要強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)維護(hù)好地方政府信用。地方政府信用是當(dāng)?shù)匦庞皿w系的基礎(chǔ)。如果基礎(chǔ)不牢，則當(dāng)?shù)氐慕鹑谛庞铆h(huán)境必不可靠，金融機(jī)構(gòu)將避而遠(yuǎn)之，并將當(dāng)?shù)貏潪楦唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，各類市場(chǎng)主體必定陷入融資難與融資貴的困境，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將全面受損。

　　簡(jiǎn)單粗暴地認(rèn)定和處置地方政府債務(wù)，極有可能壓爆地方政府違約，引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，引起當(dāng)?shù)厝鐣?huì)的信用危機(jī)。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施大多是百年工程，主要構(gòu)筑物的使用壽命可能長達(dá)數(shù)百年，涉及幾代人的福祉。從各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段來看，市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的高峰期往往集中在一代人約30-40年的時(shí)期之內(nèi)，當(dāng)代中國人就承擔(dān)了這份投資建設(shè)的重任。

　　在目前的發(fā)展階段，如果把市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資看成一個(gè)當(dāng)期或短期財(cái)政問題，依托當(dāng)年財(cái)力和未來3-5年的財(cái)力，以“以收定支、當(dāng)年平衡”的理念來管理和約束市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資和地方政府債務(wù)，則直接封殺了國內(nèi)大多數(shù)地方的城市發(fā)展權(quán)。

　　考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施的資金平衡，應(yīng)當(dāng)放在相關(guān)設(shè)施全生命周期和城市財(cái)力百年變化趨勢(shì)的長期視角。市政基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)涉及幾代人以百年計(jì)的長期發(fā)展問題，應(yīng)當(dāng)考慮代際公平和成本分擔(dān)，當(dāng)前階段借債搞建設(shè)、借新還舊，有其內(nèi)在合理性和客觀性。要靠當(dāng)代人完成如此巨量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金回收和債務(wù)償還，既沒有必要也不可能。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生并累積巨額政府債務(wù)，是我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的內(nèi)在要求和必然結(jié)果。依靠簡(jiǎn)單粗暴的政策文件進(jìn)行封堵和倒逼，違背常識(shí)與邏輯，不是解決問題的合適方式。特別是國內(nèi)處于城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段的城市差異很大，用同樣的財(cái)政指標(biāo)和償債能力指標(biāo)進(jìn)行一刀切，更是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的蠻橫封殺，會(huì)造成區(qū)域發(fā)展的差距的進(jìn)一步加大。

從財(cái)政角度解決地方政府債務(wù)的核心要?jiǎng)?wù)有三：

　　一是要建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制，讓地方政府的收入與支出實(shí)現(xiàn)中長期平衡，并輔之以規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，可以依托地方政府信用籌集低成本資金；

　　二是應(yīng)當(dāng)落實(shí)地方政府的償債責(zé)任機(jī)制，堅(jiān)決打破“中央政府兜底、全民買單”的死循環(huán)，落實(shí)省級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的政府債務(wù)負(fù)總責(zé)的機(jī)制，防止形成系統(tǒng)性的財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)；

　　三是落實(shí)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)短板、還欠賬的針對(duì)性的支持性財(cái)政政策，加快縮小地區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　在國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施各相關(guān)領(lǐng)域，除供水、污水處理、燃?xì)?、供暖、公交等少?shù)領(lǐng)域外，普遍未建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。即使已經(jīng)建立起收費(fèi)機(jī)制的部分行業(yè)，如地鐵、公交等，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)全部投資、建設(shè)與運(yùn)營成本。

　　從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過向居民收取使用費(fèi)來回收投資的潛力和空間特別有限。很多領(lǐng)域確實(shí)不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費(fèi)機(jī)制，如市政道路、園林綠化、排水網(wǎng)絡(luò)、地鐵等，超過80%以上的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資，無法通過直接的使用者付費(fèi)機(jī)制來回收投資。使用者付費(fèi)現(xiàn)在不是、以后也難以成為市政基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資回收方式。寄希望通過建立到位的公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制或調(diào)價(jià)，作為消化存量債務(wù)的主流方式，無異于本末倒置、緣木求魚。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域巨額投資的資金平衡和投資回收，應(yīng)當(dāng)放在40年以上的城鎮(zhèn)化的全過程來考慮，主要依靠基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的土地價(jià)值提升的部分內(nèi)部化。大規(guī)模市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，將顯著提高所在區(qū)域特別是城市核心區(qū)域的土地價(jià)值，真正落實(shí)土地漲價(jià)的主要部分明確、持續(xù)、穩(wěn)定地歸屬政府部門，是地方政府有效推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必由之路。

　　土地收益歸公機(jī)制，簡(jiǎn)稱“土地財(cái)政”，是工業(yè)革命以來各國搞市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無需隱晦。不能把因貨幣擴(kuò)張、壓制供給、行業(yè)失范、市場(chǎng)炒作等復(fù)雜因素造成的房價(jià)上漲，簡(jiǎn)單化地歸咎于土地財(cái)政。妖魔化和封殺土地財(cái)政，無異自毀長城，會(huì)走向歪路邪路。需要強(qiáng)調(diào)，土地財(cái)政不是簡(jiǎn)單的征地賣地，而是跨期40年以上的城鎮(zhèn)化全周期的專業(yè)性、系統(tǒng)性、長期性的工作。

　　四、各方需要敬畏PPP模式的嚴(yán)謹(jǐn)性和復(fù)雜性，精心實(shí)施才能發(fā)揮PPP模式的公共治理優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過30多年的國內(nèi)實(shí)踐，以特許經(jīng)營為主體的PPP模式在部分領(lǐng)域已經(jīng)取得實(shí)效。但是，由于存在諸多限制條件，PPP模式在國內(nèi)全面推廣的條件遠(yuǎn)未成熟，近年的PPP運(yùn)動(dòng)給各方面教訓(xùn)深刻。

　　PPP涉及政府、社會(huì)資本、公眾長達(dá)20-30年的長期合作關(guān)系，不同階段還會(huì)涉及設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、供應(yīng)商等諸多主體，所提供產(chǎn)品往往是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

　　本質(zhì)上，PPP是一個(gè)涉及多方主體長期合作關(guān)系和多元利益持續(xù)博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機(jī)制的有效建立及良性運(yùn)行，對(duì)整體法治環(huán)境、恪守契約精神、爭(zhēng)議解決機(jī)制的要求很高。

　　PPP是道而不是術(shù)，PPP是理念而不是具體模式。PPP的核心內(nèi)涵在于有效積聚整合各方面的優(yōu)勢(shì)資源，構(gòu)建有彈性的激勵(lì)相容的公共治理機(jī)制，通過諸多不同利益訴求的相關(guān)方長達(dá)幾十年的持續(xù)博弈，各方合力同心、盡力而為、量力而行、按貢獻(xiàn)和績效取酬，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全生命周期綜合效能的最優(yōu)化。

　　在國內(nèi)，污水處理廠、垃圾處理廠、天然氣供氣這少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域，已經(jīng)形成數(shù)量眾多的合格投資者，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)有效提升了效能，以特許經(jīng)營為特點(diǎn)的PPP模式，在這少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)成為主流模式。在高速公路、城市供水、供暖等領(lǐng)域，已經(jīng)有一批成功項(xiàng)目，以特許經(jīng)營為特點(diǎn)的PPP模式已經(jīng)成為融資平臺(tái)模式的有益補(bǔ)充。在市政道路、軌道交通、園林綠化、水環(huán)境治理等領(lǐng)域，鮮見成功案例，前幾年部分大膽參與的投資者，通過政府購買服務(wù)為特點(diǎn)的PPP模式積極爭(zhēng)搶項(xiàng)目，目前普遍進(jìn)入進(jìn)退維谷的困難境地。

　　總體上看，國內(nèi)目前還不具備大規(guī)模推廣PPP模式的條件，不能操之過急。

　　對(duì)于PPP模式，一方面，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到PPP模式結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的體制優(yōu)勢(shì)和商業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制、管理優(yōu)勢(shì)的先進(jìn)性，在有條件的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行積極探索，但切不可在不具備條件的情況下，用搞運(yùn)動(dòng)的方式硬推。另一方面，我們要認(rèn)識(shí)到PPP模式操作上的嚴(yán)謹(jǐn)性和長達(dá)幾十年的公共治理過程的復(fù)雜性，不能過于簡(jiǎn)化，盲目壓縮前期工作時(shí)間和咨詢費(fèi)用，過于追求落地規(guī)模和轟動(dòng)效應(yīng)。

　　融資平臺(tái)是地方政府在現(xiàn)有財(cái)政體制和投融資體制下的重要實(shí)踐，是國內(nèi)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主流實(shí)施模式。2014年9月21日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（即43號(hào)文），明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。43號(hào)文力求將國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式從融資平臺(tái)主導(dǎo)，一夜轉(zhuǎn)向“地方政府債券+PPP”。從最近三年多的全國數(shù)據(jù)看，地方政府債券只能滿足不到20%的資金需求，PPP模式滿足不到5%的資金需求，超過75%的新建項(xiàng)目資金，主要依靠各類融資平臺(tái)代替政府舉債籌集。

　　2014年以來，地方政府在全方位、成體系的政策管控背景下，仍然普遍性地、持續(xù)性地通過融資平臺(tái)融資求發(fā)展，甚至陷入“飲鴆止渴”維持資金鏈的困局不能自拔。最根本的原因是沒有建立起地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制，也沒有規(guī)范的舉債融資和責(zé)任機(jī)制。

　　在當(dāng)前的財(cái)稅管理體制下，處于城市化建設(shè)起步期和快速發(fā)展期的地方政府，只能依托融資平臺(tái)承擔(dān)資金籌集職責(zé)，這是融資平臺(tái)存在的體制背景。在城市化建設(shè)的起步期，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要全面啟動(dòng)并超前建設(shè)，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設(shè)的新局面。此時(shí)，土地價(jià)格較低，招商引資剛開始還沒有產(chǎn)生穩(wěn)定稅收，社會(huì)資本懷疑發(fā)展前景難以大規(guī)模投入，唯有融資平臺(tái)可以迎難而上?？梢哉f，國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方，融資平臺(tái)在建設(shè)起步期和快速發(fā)展期的融資工作中，均起到了絕對(duì)主導(dǎo)的作用。那些一開始就靠廉價(jià)賣地的地方，難以持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的高水平落實(shí)。

　　只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺(tái)才有生存基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺(tái)和土地財(cái)政兩個(gè)輪子，在當(dāng)前的財(cái)力約束和融資約束下，地方政府才能落實(shí)城市建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。

　　當(dāng)前，亟需借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高地方政府利用土地等公共資源和實(shí)施市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效能。而不是簡(jiǎn)單地把“土地財(cái)政”和“融資平臺(tái)”這兩個(gè)概念掃到歷史的垃圾堆。實(shí)際上，只要能夠借鑒國內(nèi)兄弟城市的可復(fù)制、可推廣的成功、成熟經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高各方面的底線水平，并不要求很高超的專業(yè)技能和運(yùn)作水平，所能帶來的綜合效益就會(huì)高很多。

　　國內(nèi)形形色色的融資平臺(tái)可以分為四類，不宜簡(jiǎn)單化地全面否定。

　　一是綜合性平臺(tái)，如上海城投、杭州城投、武漢城投、重慶渝富等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺(tái)已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢(shì)，融資成本低、組織項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)。

　　二是專業(yè)性平臺(tái)，如京投公司、上海城投環(huán)境集團(tuán)、上海申通地鐵集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等，它們是某個(gè)特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營主體，是所在行業(yè)的領(lǐng)先機(jī)構(gòu)。

　　三是園區(qū)性平臺(tái)，如上海張江高科集團(tuán)、上海金橋集團(tuán)有限公司、蘇州高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集團(tuán)總公司等。主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資以及政府授權(quán)的公共服務(wù)職能。

　　四是空殼型平臺(tái)。2008年國際金融危機(jī)后，各地成立了一些資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、至今未公開發(fā)行債券的區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。

　　從數(shù)量上看第四類平臺(tái)占比很高，但從占有的有效資產(chǎn)規(guī)?？矗瑢?shí)際占比并不大，并不能代表融資平臺(tái)的主流。第四類平臺(tái)公司是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識(shí)落后、金融市場(chǎng)運(yùn)作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現(xiàn)，其中的絕大部分可能會(huì)被淘汰或撤并。但是，絕對(duì)不能簡(jiǎn)單因?yàn)榇嬖跀?shù)量眾多的第四類不規(guī)范平臺(tái)，而否定前三類融資平臺(tái)存在的必要性和重要性。

　　整合公共資源培育具有很強(qiáng)綜合能力的融資平臺(tái)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的主要抓手和當(dāng)務(wù)之急。從發(fā)達(dá)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育強(qiáng)平臺(tái)的意義有：

　　一是成為地方政府在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的人才培養(yǎng)高地、經(jīng)驗(yàn)積累載體和合作對(duì)接各方資源的樞紐；

　　二是作為地方政府城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資的綜合性資金池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)主體；

　　三是擔(dān)任PPP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時(shí)融資平臺(tái)可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機(jī)構(gòu)；

　　四是社會(huì)資本異地投資PPP項(xiàng)目時(shí)，需要跟當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺(tái)親密合作實(shí)現(xiàn)合作共贏，這種合作可以體現(xiàn)為股權(quán)合作，也可以是共同開發(fā)，凝聚合力為PPP項(xiàng)目順利平穩(wěn)推進(jìn)創(chuàng)造條件。

　　今年7月底的政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”，為未來一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)工作指明了方向。在外部環(huán)境不確定性增多、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的背景下，要保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，必須以穩(wěn)為先，筑牢經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)，為高質(zhì)量發(fā)展提供支撐和保障。

　　我國現(xiàn)階段的固定資產(chǎn)投資構(gòu)成中，工業(yè)投資和房地產(chǎn)投資受外部形勢(shì)沖擊影響很大，難以真正穩(wěn)住。實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施投資直接影響就業(yè)、金融、投資和預(yù)期這四個(gè)重要方面，能否“穩(wěn)”得住，是中國這艘經(jīng)濟(jì)巨輪的壓艙石?；A(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)當(dāng)保持合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的增速，有助于穩(wěn)定甚至提升各方面對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的信心。

　　國內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資任務(wù)，主要由市、縣級(jí)政府及其下屬融資平臺(tái)承擔(dān)，包括市政道路、城市軌道交通、土地儲(chǔ)備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、垃圾處理、醫(yī)療、教育、文化、體育、行政設(shè)施等領(lǐng)域。最近幾年針對(duì)地方政府債務(wù)和融資平臺(tái)的財(cái)政政策和金融政策變化過于頻繁，導(dǎo)致今年上半年的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資增速快速下滑?？梢哉f，要穩(wěn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，穩(wěn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資又是定盤星。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作復(fù)雜、投資規(guī)模大、建設(shè)期長、投資回收期更是長達(dá)幾十年，特別需要穩(wěn)定的政策環(huán)境，讓各利益相關(guān)方形成穩(wěn)定的合作預(yù)期，才有條件實(shí)現(xiàn)低成本的融資，才有可能實(shí)現(xiàn)全生命周期的綜合成本最優(yōu)化。

　　對(duì)于特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目的實(shí)施模式、政策支持、融資渠道、收入來源、回報(bào)機(jī)制等核心要素，如果受政策變動(dòng)影響發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，將直接影響其可融資性和融資成本，甚至可能造成原實(shí)施模式無法持續(xù)。如果法規(guī)政策經(jīng)常發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，違背實(shí)事求是原則，簡(jiǎn)單粗暴地一刀切，甚至溯及繼往，或者不同部委、不同時(shí)段、不同領(lǐng)域的政策之間存在明顯的沖突和矛盾，會(huì)導(dǎo)致有能力的正規(guī)參與者不知所措，只有無知無畏的投機(jī)者敢冒險(xiǎn)參與，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的混亂局面。

　　近年我們?cè)谶@方面的教訓(xùn)十分深刻，2008年以來，關(guān)于融資平臺(tái)的政策已經(jīng)三次放松三次收緊，給各方面工作增加了難度，抬高了成本。今后，要特別注意通過穩(wěn)定政策預(yù)期來實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的有效投資。

　　對(duì)于事實(shí)上存在的巨額存量地方政府債務(wù)，不應(yīng)回避，也沒有必要恐慌。應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn)，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并逐步消化存量債務(wù)。對(duì)存量債務(wù)，需要各方面達(dá)成共識(shí)：

　　一是歷史地看。近20年來國內(nèi)翻天覆地的城鎮(zhèn)化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務(wù)做支撐，要想取得這種成就是不可能的。國際上，各發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化早期和快速發(fā)展期，也是大量負(fù)債。上海等國內(nèi)一線城市也是如此。

　　二是全面地看。市政基礎(chǔ)設(shè)施的集中超前建設(shè)，為片區(qū)開發(fā)、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會(huì)帶來土地房產(chǎn)價(jià)值、工商企業(yè)稅收、人均GDP、生活質(zhì)量的長期性、普遍性和實(shí)質(zhì)性地全面提升，這些方面的提升會(huì)增加地方政府的綜合財(cái)力，從而提升長期償債能力。

　　三是發(fā)展地看。經(jīng)營城市的盈虧平衡點(diǎn)比產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要長得多，如果停下來清算歷史債務(wù)問題，確實(shí)絕大部分城市都會(huì)是立馬崩盤的后果。需要強(qiáng)調(diào)，城市是在地方政府信用支持下的持續(xù)經(jīng)營的偉大事業(yè)，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財(cái)力普遍每10年能翻倍。市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域達(dá)到資金收支平衡點(diǎn)后，債務(wù)不會(huì)再累加，而綜合財(cái)力及償債能力還會(huì)繼續(xù)增加，城市政府的償債負(fù)擔(dān)和壓力會(huì)越來越輕，此后存量債務(wù)也就可以逐步消化。

　　防控地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)順勢(shì)疏導(dǎo)、全流程管控。既要治標(biāo)，定向緩釋存量風(fēng)險(xiǎn)；更要治本，建立防控風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。對(duì)存量債務(wù)，建議采取以下風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施：

　　一是省級(jí)政府組織核實(shí)實(shí)際債務(wù)數(shù)據(jù)，各市、縣政府制訂存量債務(wù)化解方案，報(bào)省政府批準(zhǔn)，并向國務(wù)院報(bào)告。

　　二是對(duì)存量地方政府債務(wù)進(jìn)行合理分類和歸因，分別采取不同的處置措施：政府日常經(jīng)費(fèi)缺口形成的債務(wù)，依托上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐步消化；市政基礎(chǔ)設(shè)施形成的債務(wù)，通過盤活土地等存量資產(chǎn)，提升綜合財(cái)力，積聚償債資金在較長時(shí)期內(nèi)逐步消化；推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的債務(wù)，主要通過盤活經(jīng)營性國有資產(chǎn)、債務(wù)核銷、債轉(zhuǎn)股、兼并破產(chǎn)等市場(chǎng)化方式解決，嚴(yán)禁新增政府兜底的此類債務(wù)。

　　三是各市、縣政府只保留一家由政府信用支持的融資平臺(tái)，存量債務(wù)集中處置。其它融資平臺(tái)進(jìn)行撤并，暫時(shí)無法撤并的除處置存量債務(wù)外，不再新增任何形式的債務(wù)和投資建設(shè)任務(wù)，時(shí)機(jī)成熟即行撤并。省政府可以組織對(duì)債務(wù)問題嚴(yán)重的市、縣政府進(jìn)行債務(wù)重整。

　　四是以市、縣級(jí)政府為發(fā)債主體，發(fā)行專項(xiàng)地方政府債券，鎖定存量債務(wù)并降低債務(wù)成本，在30年以上的較長時(shí)期內(nèi)逐步消化。

　　總之，應(yīng)當(dāng)“腳踏實(shí)地”加“詩和遠(yuǎn)方”，在較長的時(shí)期內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化相關(guān)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成地方政府債券、融資平臺(tái)、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、組合型開發(fā)建設(shè)等多種模式發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的共生比選格局。

　　本文作者羅桂連，現(xiàn)任中國國際工程咨詢公司研究中心投融資咨詢處處長，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問學(xué)者。 國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專家,中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)法律專業(yè)委員會(huì)委員，清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級(jí)專家，中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)投融資分會(huì)秘書長。