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PPP項目績效評價的困局和破局
困局
從PPP項目建設周期和時間序列上看，PPP項目績效評價工作尚處于探索階段，還沒有比較成熟的經(jīng)驗。目前，PPP項目績效評價存在的主要問題有以下幾個方面。
PPP項目績效評價缺乏頂層設計
盡管在PPP項目眾多的政策規(guī)章和實施細則中，都會或明或隱地提及績效問題，也制定了物有所值評價、財政承受能力論證等評價辦法，但是目前我國尚未形成系統(tǒng)的、專門針對PPP項目全生命周期的績效評價規(guī)范，也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實施、共性指標、監(jiān)督管理、結(jié)果運用等方面制定相應的辦法和實施細則。
PPP項目績效評價體系“碎片化”傾向較為嚴重
PPP項目績效評價的主體、相關方、對象、階段、指標體系不能完整地反映PPP項目的全貌，系統(tǒng)性不足。
就評價主體而言，項目單位自評價、政府部門評價、社會資本評價等績效評價之間的關系沒有理順，不同評價主體的職能定位、側(cè)重點、相互關系沒有清晰界定。
就評價對象而言，PPP項目涉及預算資金、社會資本等資金投入形式，政府、社會資本、項目公司都會參與PPP項目的運營，針對不同資金來源的評價側(cè)重點應該有所差異。
就評價階段而言，PPP項目的建設周期長，項目設計、建設運營和移交階段績效評價的目標、指標、運作方式存在一定的差異。物有所值評價和財政承受能力論證主要集中在項目的識別階段，項目實施過程中的績效監(jiān)測和評價、按績效付費機制尚不完善。已經(jīng)移交的PPP項目事后績效評價和影響評價也有待規(guī)范。
PPP項目績效評價機構(gòu)能力亟須完善
PPP項目涵蓋了基礎設施和公共服務的大多數(shù)行業(yè)，涉及的專業(yè)知識面寬，涉及多元主體及領域，這對開展PPP項目績效評價機構(gòu)的資質(zhì)和能力提出了更高的要求。評價機構(gòu)如果按照原來的“慣性”開展績效評價，很可能“以偏概全”。
目前我國的PPP項目績效評價中依然存在物有所值評價量化程度不足、財政承受能力論證科學性不夠等問題，兩者支撐“總量控制”和“配置效率”提升的功能還沒有完全發(fā)揮出來。在項目實施階段，按績效付費的科學依據(jù)和動態(tài)調(diào)整機制不完善；在項目移交階段，績效評價對金融產(chǎn)品設計的支撐作用還有待提高。
破局
為了推動我國PPP項目的健康發(fā)展，我們可以從以下5個方面全力加強和改進PPP項目績效評價?！?/p>
?。?）樹立PPP項目績效意識，制定PPP項目績效評價管理辦法、實施細則、評價指南、共性指標和工具方法，形成PPP項目績效評價的制度體系和頂層設計，為PPP績效評價工作的開展奠定基礎。
同時，厘清財政支出績效評價和項目運營績效評價的區(qū)別與聯(lián)系，將PPP項目的財政支出績效評價納入財政支出項目績效評價一般框架中，將項目運營績效評價納入PPP項目全生命周期管理過程。
在評價方法和指標體系設置中，突出定量評價的內(nèi)容，體現(xiàn)PPP項目的特殊性。緊扣預算紅線，進行總量控制；緊扣方案之間的比較選擇，優(yōu)化配置效率；緊扣成果導向，提升運營效率?！ ?/p>
?。?）在事前階段，主要解決總量控制和配置效率問題。要加強物有所值評價、成本收益分析、公共部門比較值評價、財政承受能力論證、風險評價和影響評價，將這些評價的結(jié)果作為選擇PPP模式、社會資本提供、政府直接提供的依據(jù)。
在事中階段，主要解決運營效率問題。需要按照投入活動、產(chǎn)出結(jié)果和影響的結(jié)果鏈條，建立PPP項目績效監(jiān)測與評價系統(tǒng)，特別是需要建立績效與現(xiàn)金流、績效與付費之間的清晰關聯(lián)，形成按績效付費的機制，準確測算政府付費、使用者付費、可行性缺口補助的額度和周期。
在移交階段，要按照績效評價的結(jié)果設計金融產(chǎn)品。
在項目完結(jié)階段，則需要從決策、管理和績效3個方面，對PPP項目開展總結(jié)性評價，尤其是要開展影響評價和成本收益分析。
?。?）完整的績效管理過程包括績效計劃的制訂、績效監(jiān)控、績效評價和問責4個階段，每個階段都需要相關方的充分參與。根據(jù)政府、社會資本、項目公司在利益訴求和職責履行方面的差異，以結(jié)果鏈為主線，從投入、過程、產(chǎn)出和效益4個環(huán)節(jié)，分別開展PPP預算支出績效評價、社會資本運營績效評價和項目績效評價。這些績效評價既要相互聯(lián)系，又要體現(xiàn)差異性。
?。?）績效評價指標設置是績效評價的關鍵環(huán)節(jié)。為了推進PPP項目績效評價，需要盡快形成PPP績效評價的基本框架、共性指標，并在基本框架和共性指標的基礎上，建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績效指標庫。參照歷史標準、行業(yè)標準、規(guī)劃標準、國際標準等，形成PPP項目提供基礎設施和公共服務的成本數(shù)據(jù)庫。
（5）PPP項目績效評價及其管理有自身的邏輯和知識體系，需要加大培訓力度，建立專家?guī)?，加強研究，總結(jié)成果。通過機構(gòu)建設、能力建設和人才隊伍建設，提高PPP項目績效評價與管理的質(zhì)量。